Brabants advies: ‘Stalinnovaties hebben risicoruimte nodig’

Er zijn tientallen innovaties die veehouders kunnen gebruiken om de uitstoot van ammoniak, methaan, fijnstof en geur omlaag te proberen brengen. Dat geldt zowel voor koeienstallen als voor de onderkomens van varkens, geiten en kippen. Maar het is uiterst moeilijk voor boeren om de noodzakelijke vergunningen op orde te krijgen. Een belangrijke reden is het risicomijdende gedrag van de overheid, die op haar hoede is na tal van ontmoedigende rechterlijke uitspraken.

Dat schrijft Gé Backus, kwartiermaker innovatie veehouderij in Noord-Brabant, in een rapport dat hij opstelde in opdracht van het provinciebestuur. Zijn boodschap echoot wat eerder dit jaar ook op het ministerie van Landbouw te horen was.

Woud van overheden

Bij innovaties kan gedacht worden aan emissiearme stalvloeren, mestvergisting, een toevoegmiddel voor mest dat bijvoorbeeld zorgt voor minder nitraatuitspoeling of ammoniakemissie, of de omwerking van mest tot een circulaire grondstof. Dit alles aangevuld met monitoring via sensoren en datasystemen.

Backus had sinds het najaar van 2023 veertig gesprekken met in totaal vijftig veehouders, leveranciers, erfbetreders, deskundigen, adviseurs en ambtenaren. Uit onder meer die gesprekken blijkt dat het vijf tot tien jaar duurt voordat een innovatie door de overheid erkend is, en daarmee juridisch geborgd. De eerste mijlpaal, dat een innovatie de proefstalstatus krijgt, vergt geregeld meer dan twee jaar. In dat proces raken ondernemers, zo hoorde Backus, nog weleens het weg kwijt in het woud van betrokken overheidsinstanties. Zoals hij schrijft:

‘Voor het verlenen van een vergunning op basis van de Crisis- en herstelwet is de gemeente het bevoegd gezag. De gemeente heeft de behandeling van deze aanvraag uitbesteed bij de Omgevingsdienst. Voor het verlenen van een natuurvergunning is de provincie het bevoegd gezag, de behandeling hiervan wordt uitgevoerd door Omgevingsdienst Brabant Noord (ODBN). De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) behandelt proefstalaanvragen, die op haar beurt de Technische Advies Pool (TAP) inschakelt voor inhoudelijk advies en toetsing.’

Geplaagd door de rechter

Het is voor ondernemers zaak scherp te hebben wanneer welke procedurele stap genomen moet worden. Zonder een proefstalbeschikking (van de RVO) kan er geen omgevingsvergunning (van de gemeente) of natuurvergunning (provincie) aan worden gevraagd. Dit procedurele traject kan bovendien geplaagd worden door rechterlijke uitspraken die gaandeweg de regels van het spel veranderen, en ambtenaren die vervangen worden door collega's die zich opnieuw moeten inlezen. Bij agrariërs ontbreekt het weliswaar vaak aan procedurekennis, maar aan de ambtelijke kant schort het aan deskundigheid en uitvoeringscapaciteit, zegt Backus. ‘Politiek en bestuur laten hier al jaren heel veel liggen.’

Een wezenlijk bijkomend probleem is dat onzekerheid inherent is aan innovatie. Er is vooraf geen garantie dat de vernieuwing levert wat gewenst is. Dat is voor de overheid een pijnpunt. ‘De bevraagde initiatiefnemers geven aan dat zowel bij de Technische Advies Pool als bij het bevoegd gezag (omgevingsdienst, provincie, gemeente) steeds meer aangestuurd wordt op 100 procent zekerheid, terwijl die in deze fase niet gegeven kan worden.’ Het gevolg: ‘Processen belanden in een impasse omdat 100 procent zekerheid onmogelijk is.’

Toch meer uitstoot

Een reden voor de huiver is wat landbouwminister Piet Adema begin dit jaar in een Kamerbrief beschreef: in 2019 concluceerde het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) dat emissiearme stallen in de melkvee-, varkens- en kippenhouderij niet de uitstootreductie bewerkstelligden die wel werd beschreven in een innovatielijst van de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav).

Dit onderzoeksresultaat legde de basis voor een invloedrijke uitspraak van de Raad van State: dat een bepaalde stalinnovatie gemiddeld een reductie op kan leveren, garandeert niet dat dit ook zo is bij een individuele boerderij. Daarom vereist elke stal een aparte beoordeling. ‘Voor het stalsysteem volière bij legpluimvee is (...) aangegeven dat de ammoniakemissie waarschijnlijk een factor drie hoger is dan de emissiefactor waar nu mee wordt gerekend’, schreef Adema in januari.

Ambtenaar over de vloer

De RVO bracht in de nazomer van 2023 ook al een studie naar buiten, als antwoord op de vraag waarom het zo traag liep met de 61 subsidies die het onder boeren had verdeeld in het kader van de Subsidiemodule brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen (Sbv). Het landbouwministerie heeft tussen 2020 en 2030 namelijk 172 miljoen euro over voor stalinnovaties, en heeft inmiddels 60 miljoen daarvan vergeven. Het meest genoemde knelpunt bleek: vergunningsaanvragen. ‘De reden hiervoor is een lange en trage procedure die volgens de deelnemers vooral komt door het bevoegd gezag’, schreef de RVO.

Eén oplossing die de uitvoeringsinstantie voorstelde, zijn keukentafelgesprekken bij de gesubsidieerde boeren thuis onder leiding van een rijksambtenaar van het ministerie. ‘Het doel is om begrip te krijgen voor ieders situatie, de problemen in kaart te brengen en mogelijke oplossingen te bespreken.’

Bestuurlijk lef

Gé Backus heeft ook aanbevelingen. Opvallend is dat hij suggereert dat bestuurders meer lef moeten tonen, want risico nemen is een keuze die de politiek kan maken. ‘Het versterken van de bestuurlijke component van innovatie is cruciaal. Dat houdt bijvoorbeeld in dat bestuurlijk verantwoordelijken zeggen “Ik vind dit goed, hoe kan dit mogelijk worden gemaakt? Zo nee, waarom dan niet?”’ Hij verwijst waarschijnlijk met name naar provinciebestuurders, aangezien hij elders in zijn rapport schrijft dat provincies meer regie moeten pakken.

Meer risicoruimte

Een belangrijk advies lijkt om innovaties qua vergunning apart te behandelen. Want Backus pleit voor risicoruimte: ‘Een schuurpunt is dat de beoordeling van innovatie plaats vindt in de context van reguliere vergunningverlening. In de reguliere vergunningverlening is er geen risicoruimte. Als die ruimte niet ontstaat, kun je wel de procedure versnellen. Maar het innovatieproces zal niet worden versneld, laat staan de snelle uitrol van bewezen technieken.’